Il Consiglio di Stato italiano e il concetto di vulnerabilità

Il presente contributo intende esporre i risultati della ricerca attinente all’utilizzo del termine «vulnerabilità», «vulnerabile», al singolare e al plurale, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato italiano nell’arco di tempo considerato dall’indagine, ossia dal gennaio 2010 al maggio 2023. Il primo risultato della ricerca attiene al fatto che il numero delle sentenze del Consiglio di Stato rilevanti per la presente ricerca nel periodo indicato è significativamente circoscritto. Il termine «vulnerabilità», nel significato oggetto della presente ricerca, ossia quale condizione ontologica o situazionale di persone fisiche, è poco presente nella giurisprudenza amministrativa esaminata. Il secondo risultato consiste nell’individuazione dei settori materiali in cui il termine è utilizzato. I settori sono essenzialmente tre: provvedimenti in materia di immigrazione; provvedimenti connessi alla disciplina dei cosiddetti «giochi e scommesse», in particolare in tema di obblighi di distanziamento da luoghi sensibili e di orari di apertura di esercizi commerciali con slot machine; provvedimenti correlati all’obbligo vaccinale, in relazione alle normative adottate per far fronte alla pandemia Covid-19. Rispetto a questi settori, il risultato più significativo dell'indagine consiste nell’individuazione del formante da cui il giudice amministrativo ha tratto il concetto di vulnerabilità. Il dato è importante per comprendere se e in che misura l’utilizzo del termine corrisponda all’identificazione di una vera e propria categoria giuridica, che comporta diritti o facoltà in capo al soggetto interessato e obblighi od oneri in capo alla pubblica amministrazione o se, al contrario, ne delinei un utilizzo con funzioni narrative, discorsive, descrittive, tali per cui il termine è fungibile con altri, al pari di sinonimi come persone fragili, persone deboli. Da questo punto di vista, la ricerca ha mostrato che diversi sono i formanti «di origine» del termine, nei diversi settori materiali. Per ciò che attiene al diritto migratorio, il termine «vulnerabile» è tratto, e costituisce puntuale attuazione, di fonti secondarie dell’Unione europea. Per gli obblighi di distanziamento dei locali con slot machine, il formante di origine del termine è dato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale italiana, che ha delineato la ratio delle normative nazionali e regionali che impongono siffatti obblighi, consistente nella protezione di minori o di soggetti in carico presso i servizi socio-assistenziali. Infine, per gli obblighi vaccinali il termine è riferito ai pazienti, come soggetti considerati complessivamente vulnerabili a prescindere da specifiche patologie, ed è tratto in parte dagli atti di autorità sanitarie, in parte dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo. Per ciascuno dei settori indicati, i paragrafi che seguono analizzano nel dettaglio i formanti da cui il termine vulnerabilità proviene. Nella parte finale del presente studio, si sostiene che l’utilizzo del termine sia più presente laddove previsto da puntuali norme di legge, italiane od europee, assumendo in questi soli casi il significato di categoria giuridica. Il «peso» del formante legislativo non stupisce, attesa la centralità della norma di legge quale norma attributiva del potere e parametro di legittimità dell’azione amministrativa. Lo scarso utilizzo del termine «vulnerabile», d’altra parte, non costituisce in alcun modo manifestazione di una incapacità strutturale del giudice amministrativo nel garantire l’effettività dei diritti fondamentali delle persone in condizioni di svantaggio. Per dimostrare la centralità del formante legislativo e l’effettività della tutela giurisdizionale avanti al giudice amministrativo, a prescindere dall’utilizzo del termine «vulnerabile», sono stati utilizzati alcuni indici che operano a contrario. In primo luogo, sono state analizzate le altre sentenze, non rilevanti per la presente ricerca, in cui compare il termine «vulnerabile». Esse sono riferite alla vulnerabilità dei suoli, delle acque o, in generale, di risorse naturale, anche in questo caso perché il termine è puntualmente presente nelle singole normative di settore, spesso di origine europea. Si conferma, in questo modo, la ricorrenza del termine ove la legge lo prevede. In secondo luogo, molto ricca è, nel periodo di riferimento, la giurisprudenza del Consiglio di Stato in tema di disabilità, ambito in cui, pur senza utilizzare il termine «vulnerabile» il giudice amministrativo è stato in grado di offrire tutela ai più diversi ambiti del vivere comune in cui la persona interessata si sia confrontata con un cattivo esercizio del potere amministrativo. Si dimostra, sotto questo profilo, che lo scarso utilizzo del termine «vulnerabile» non corrisponde ad una debolezza degli strumenti propri del sindacato giurisdizionale amministrativo. Sebbene la ricerca abbia mostrato che la creazione della categoria giuridica della vulnerabilità, nei casi esaminati, sia determinata dalla legge, e non dal giudice stesso, l’ultima parte del contributo ragiona dell’espansione della funzione giurisdizionale come elemento, da più parti evidenziato, caratterizzante l’evoluzione della forma di Stato. Il Consiglio di Stato italiano ha certamente esercitato da sempre una notevole funzione di integrazione e di ricomposizione del tessuto normativo, spesso estremamente frammentato e scomposto. Solo da una ventina d’anni è invalsa anche in Italia la prassi di adottare Codici, o comunque normative organiche, per settori materiali tipicamente rientranti nella giurisdizione del giudice amministrativo, quali l’edilizia, l’espropriazione, l’ambiente, i contratti pubblici, le società partecipate, solo per fare alcuni esempi. In precedenza, la legislazione italiana era essenzialmente settoriale, il che rendeva necessario il ricorso a principi generali del diritto ad integrazione del parametro legislativo. La funzione «creativa» del diritto, dunque, a prescindere dagli intesi dibattiti che da decenni accompagnano l’espressione, non è certamente estranea al giudice amministrativo. Di qui l’utilità, nella parte finale del presente lavoro, di ragionare della creazione di nuove categorie giuridiche in rapporto allo spazio della funzione giurisdizionale in una Costituzione democratica e pluralista.